市场监管领域“职业索赔”呈兴起之势亟待重视
市场监管领域“职业索赔”呈兴起之势亟待重视
区政协委员蒲斌军反映：“市场监管领域“职业索赔”现象渐显 需适时应对 “职业索赔”或“职业举报”现象，即某些人故意购买有问题的商品或服务，然后依据惩罚性赔偿制度向商家索赔，或者利用举报奖励制度向监管部门举报以获取奖励。这种行为往往具有盈利性和持续性，需要大量的投诉来支撑。近期，职业打假人如“铁头惩恶扬善”被封禁后，新的职业打假人如“铁拳出击”、“狂飙兄弟”等相继出现。这些职业索赔行为展现出专业化、年轻化、团队化、利益最大化等特点，严重偏离了打假初衷，甚至有的已经越过法律边界，成为一种谋取个人私利的手段。他们利用互联网平台揭露市场问题，吸引公众关注，从而实现自身产品的销售或其他目的，这不仅对城市的商业环境和旅游形象造成负面影响，也对监管机构提出了挑战。 例如，2023年上海职业索赔投诉量高达24.6万件，有8000人的年投诉量超过10件，有的人甚至以“无证拍黄瓜”为由向1372家餐饮店提出高额索赔。
职业索赔现象对监管机构提出了新的挑战，界定、处置等存在如下的困境：
一是界定恶意投诉难。《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三条明确，一般投诉是指消费者出于生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，请求市场监管部门解决该争议的行为，对应行政调解程序；2013年12月，最高人民法院发布《关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》，第三条规定：“因食品、药品质量问题发生纠纷，生产者、销售者以购买者明知食品、药品存在质量问题而仍然购买为由进行抗辩的，人民法院不予支持。”该条明确，涉食品药品质量纠纷的“知假买假人”受《消费者权益保护法》保护，可以主张相应权利。最高法的司法解释对食药品领域的知假买假予以支持。但此后，各地法院在“知假买假”案件的审理中呈现出与上述规定不同的裁判态度。如何理解和界定职业索赔人发起投诉举报系出于生活消费需要购买使用商品或服务而产生的消费争议，还是知假买假恶意索赔的谋利性消费纠纷，对基层执法单位来说，存在较大困难。
二是基层压力大。基层面临国务院“互联网+督查”、信访、市民服务热线、法院庭前和解率、法治考核、办案考核等各方面的压力。一味追求满意度、和解率、罚没款的数值可观，进而形成“唯分数目标”的工作氛围，与优化营商环境、法治环境的要求背道而驰。严苛的考核机制，容易导致承办干部选择息事宁人、倾向性地支持不正当利益诉求，甚至牺牲经营者的合法权益来换得所谓的“满意”评价。此外，基层执法力量严重不足，以浙江省舟山市普陀区市监分局为例，现有处置力量在30人左右，除承担投诉举报事项的处置外，还承担包括各类执法检查、普法宣传、日常监管等工作，2023年共发生职业投诉举报615件，平均数量不多，但由于正常投诉举报数量的总基数较大、职业投诉举报带来的包括政府信息公开申请、行政复议、行政诉讼等后续工作以及东港、沈家门相对集中且量大，给处置机关带来了极大的挑战，面临着严峻的考验。
三是体制机制不顺畅。县区分局作为市市场监督管理局派出机构，在投诉举报处置、行政处罚等具体行政行为实施过程中，均以市、局名义实施，这就造成一个比较尴尬的局面并附带不利风险，比如政府信息公开，具体行政行为实施主体是市局，但涉及政府信息的内容却是分局，在复议诉讼中会被质疑从而带来不利风险。另外，各分局、功能区局均以市局名义行使行政职能，作出具体行政行为，但实施主体各异，导致同案不同罚，无形中更加提升了不利风险系数。
如何提升应对互联网背景下市场监管领域“职业索赔”法律纠纷的能力，妥善处理由此引发的矛盾，为稳定和繁荣全国旅游市场提供坚实保障，成为一项重要的课题。为此，建议如下：
一是推动出台规范指引。一是推动出台规范指引。国家市场监管总局等相关部门应当对现行的消费者权益保护法等相关法律进行修订或出台司法解释，进一步明确“职业索赔”行为的法律界定，尤其是对于恶意索赔、滥用诉权的行为应当如何处理，为基层执法提供更加明确的依据。地方政府应当积极探索依法处置市场监管领域牟利性职业索赔行为，推动由市场监管、复议机关、人民法院联合出台指导意见，形成统一规范、统一指引、统一参照，避免实务中出现认定标准模糊、处置尺度不一、查办结果矛盾等情形。如今年上半年，北京市人民政府办公厅关于印发了《2024年北京市全面优化营商环境工作要点》，上海市奉贤区出台了《上海市奉贤区关于依法处置市场监管领域牟利性职业索赔行为实施意见（试行）》。
二是建立协作共治机制。由国家市场监管总局等相关部门牵头，建立全国性的职业索赔行为数据库，收集和分析职业索赔人的行为特征和投诉模式，为各地执法提供参考。建立“职业索赔人”专库，对反复多次投诉举报标签、广告等轻微违法行为且不涉及产品质量问题并进行恶意索赔的投诉举报人进行登记管理，对情节恶劣者进行整理上报，通过数据积累对类似重复案件从源头上不予受理，释放工作效能，减轻基层负担；对在专库内且无法提供具体争议事实或无法证明为生活所需而消费的工单进行筛选退单。同时，推动跨区域执法协作，对跨省、跨境的职业索赔行为进行联合打击。建立市场监管部门、复议机关、人民法院、信访部门联席制度，通过专题汇报、定期座谈研讨等形式，积极争取最大限度达成共识。充分发挥复议机关和人民法院的能动指导作用，及时开展指导，促进市场监管部门依法依规履职。
三是构建容错纠错机制。目前，全国各地职业索赔投诉举报量居高不下，因此产生的复议、诉讼和信访日渐增多。基层市场监管工作人员既要高质量完成各项日常工作任务，又要妥善处理大量的职业索赔投诉举报件。如何在高压之下高效处理每一件投诉举报，具体调查到何种程度才是穷尽调查手段，如何在行政取证手段有限的情况下客观作出判断等等，是困扰每一位基层市场监管人的问题。探索和构建应对恶意投诉举报行为的容错纠错机制，激励市场监管干部积极履职、敢于担当。对于基层干部在处理恶意投诉举报过程中出现的未谋私利、非主观性的失误，应予以宽容。在恶意投诉举报处理过程中，应当对因程序性瑕疵或错误导致的经复议处置行为被撤销、诉讼败诉情形进行合理界定，不纳入法治政府考核体系，不纳入上级市场监管部门法治考核体系。
四是引导诚信经营。广泛动员发动，深入普法宣传，提升经营主体守法经营意识，树立诚信经营理念，引导经营者自觉抵制虚假宣传、假冒伪劣、商业欺诈、不正当竞争等不诚信行为，督促经营者自觉把好产品出厂关、进货查验关、广告宣传关，营造诚实守信、健康有序的市场环境。对恶意投诉举报出现频次较高的经营区域、经营场所，引导相关经营主体加强内部管理和技术防范，压缩恶意投诉举报生存空间。
2024年6月20日
