关于治理城市住宅小区开办“民宿”“网约房”的建议

区科协、区政协委员马狄反映：我区民宿以海岛为特色，起源于渔农家乐。伴随着海岛休闲旅游业发展而逐步壮大并转型升级，海岛民宿已向品质化、集聚化方向发展。截止2021上半年，全区有民宿（渔农家乐）经营户430家；其中区级精品民宿（3星级以上民宿）34家，市级“岛居舟山”最美民宿23家，省级金宿级民宿3家，银宿级民宿11家，打造了一批以东极为代表的省、市、区级民宿集聚区。2020年，民宿（渔农家乐）直接从业人员1300余人，接待游客110余万人次，营业收入3.7亿元。海岛民宿产业助推乡村振兴已成为我区渔农民创业创收新的富民产业。在海岛民宿近几年迅速发展的同时，也衍生出新的问题，特别是城市住宅小区开办“民宿”等问题，需引起有关部门特别关注。

一、城市住宅小区“民宿”引发的问题

海岛民宿是实行特殊区域管理的休闲度假旅游产品，也就是说不是所有区域、空间都可以开设海岛民宿。但是，有少数业主或中介，受丰厚的利益驱动，居然在东港、沈家门等城区特别是在“山海大观”、“蓝庭”、“蓝园”、“和馨花园”等高档住宅小区内开办“民宿”，引发了小区业主强力投诉及群众关注的社会问题。

1.存在重大的安全隐患。住宅小区里开“民宿”，每天都是人来人往的陌生人，住客频繁更换带来的治安隐患比“群租”更严峻。“民宿的建筑层数不超过4层”，封闭式住宅小区为多层或高层，安全设施多数不符合旅馆标准，存在很大的安全隐患。有些“民宿”的住客在电梯和楼道里吸烟，存在消防安全隐患，万一发生火灾，后果不堪设想。特别现在还是新冠疫情防控的重要时期，住客流动性大，存在很大的失控隐患。由此引发治安刑事案件、火警火灾、流行疾病等等，一旦造成不可挽回的安全事故，谁来担责？这些都将给小区业主造成困惑。

2.破坏小区业主生活环境。随着城市有机更新步伐的加快，旧城改造力度加大，城镇极大多数居民都居住在封闭式住宅小区，进一步改善了居住条件。住宅小区里开民宿（且不是成片集中式的），特别是东港“望山见海”的高档小区，离沈家门临时夜排档又近，半夜三更住客进出频繁，大声喧哗谈论时有发生，楼上楼下业主苦不堪言，家里老人和孩子都睡不好，影响业主生活、学习和休息，扰民非常严重，破坏了业主该享受的宁静生活环境。

3.影响“和谐小区”的创建。住宅小区是社会细胞的集合体，是社会治理的基础；创建“和谐小区”是建设“幸福社区”的基础。创建“和谐小区”与住宅小区环境息息相关，而住宅小区环境的维护又依靠于物业管理。当业主发现小区内开办“民宿”，影响自己生活、学习和休息时，第一时间想到的就是向物业管理服务企业投诉。物业服务企业也无力解决，结果业主把矛盾和问题转嫁到物业公司，形成业主与物业公司的矛盾与对立，给物业服务企业管理造成很大影响，也影响“和谐小区”创建。同时，有些业主把物业管理服务职能无限扩大化，认为缴了费，物业公司就应该什么都负责，只要遇到麻烦事情，就要求物业公司解决，物业公司不解决，就以此为借口缓缴费或者不缴费，使物业管理运行造成困难。另外，还出现相邻权益纠纷问题，很容易导致邻居间关系紧张、对立，造成整个小区不和谐社会环境。

二、治理城市住宅小区“民宿”的几点建议

针对城市住宅小区开办“民宿”产生的问题，我们先后到区农业农村局、区文广旅体局、区审招办、区公安局等局办咨询情况，特提出如下几点建议。

1.坚决取缔城市违法“民宿”。依据我国《物权法》第七十七条“业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意”的规定，将住宅改变为经营用房的，应当经与其相邻的业主同意，否则是违法行为。因此，没有相邻业主的同意，是不允许在小区内开办“民宿”的。我们从区审招办了解到：目前城市住宅小区开办的“民宿”，没有一家依法取得商事登记，即市场监管部门申报登记领取营业执照；更没有在公安机关申报领取治安管理登记证，涉嫌违规违法经营。因此，建议由区公安分局牵头、联合区市场监管分局、区综合行政执法局、区农业农村局、区文广旅体局、区住建局、街道办事处等部门对开在城市住宅小区里的“民宿”进行集中整治。建立网格化监管制度，开通网络举报，坚决取缔、依法处罚，还居民一个安全、安静的居住环境。

2.实行民宿特殊区域管理。为促进民宿业健康可持续发展，2016年12月省人民政府办公厅出台了《关于确定民宿范围和条件的指导意见》(浙政办发〔2016〕150号)，对民宿概念进行了界定，明确“民宿是指利用城乡居民自有住宅、集体用房或者其他配套用房，结合当地人文、自然景观、生态、环境资源以及农林牧渔生产活动，为旅游者休闲度假、体验当地风俗文化提供住宿、餐饮等服务的处所”。建议政府相关部门在贯彻落实文件精神的同时，出台符合普陀实际，更为具体的实施意见，禁止在商品房、商业用房和封闭式小区特别是高层高档住宅小区开展“民宿”经营活动，严格控制民宿开办区域，实行特殊区域管理。

3.切实规范“网约房”管理。随着我国共享经济的发展，共享单车、共享汽车等多种共享经营模式不断涌现。“网约房”也是在共享经济下诞生的一种经营模式，在旅游城市（地区）不断发展，我们普陀区也不例外。我们咨询区公安局得知，全区“网约房”已发展到200多家。其实，开在我区城市住宅小区里的“民宿”实质上就是“网约房”，只不过对外打着“民宿”牌子罢了。因此，要治理城市住宅小区里的“民宿”，首先要规范城区“网约房”管理。建议从以下三个方面进行规范：一是从开办条件上规范。网约房的经营必须具备一定的条件，否则容易让城市住宅小区里的“民宿”钻空子。比如房屋产权性质、房屋产权的归属；基本消防、安全条件的具备；房主的实名认证等条件。特别是房屋产权性质、房屋产权的归属应控制在商用住房内（比如莲洋大观等商住楼）；应当界定“住宅改商用”范围，同时应当严格办理相关住宅改商用手续，并取得合法经营资格后才能经营，对非法经营者应当严厉打击，高层住宅和纯居民住宅小区应当严格禁止住宅改商用。二是从经营者法律责任上规范。无论是网约房平台还是房主，既然参与到经营活动中，就必须承担一定的法律责任。必须明确平台和房主的法律责任，才能让他们规范经营，保障入住旅客安全及其它合法权益。三是从技术上规范。规范网约房管理离不开技术上的支持，比如法律对旅馆经营要求的实名登记，这项工作对于公安机关的治安管理工作有着极其重要的作用。